交通運輸部回應(yīng)收費公路政策：理性分析

我國物流成本高與收費公路政策的影響”一直是人們關(guān)注和存在爭議的問題，理性看待我國物流業(yè)發(fā)展與收費公路政策的關(guān)系，有助于解釋當(dāng)前公眾較為關(guān)注的幾個疑問：一是我國收費公路政策在何種程度上影響了物流成本？二是現(xiàn)階段取消收費公路政策能否降低我國物流成本？三是減免通行費能否降低物價和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)？

收費公路為物流行業(yè)增加了更高效快速安全的選擇

公路運輸條件的改善為鐵路、航空、港口等其他運輸方式的集疏運創(chuàng)造了更加便利的條件。公路數(shù)量和質(zhì)量的改善使物流成本大幅降低，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會價值。

車輛通行費于社會物流總費用中占比極微，而這部分費用卻使得公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)、服務(wù)得以持續(xù)。

我國社會物流總費用與GDP比率偏高的原因是多方面的，隨著我國物流需求規(guī)模增速減緩，物流業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，我國社會物流總費用與GDP的比率已有所下降。

中國物流業(yè)的快速發(fā)展受益于收費公路政策

改革開放初期，我國物流業(yè)發(fā)展受限于交通基礎(chǔ)設(shè)施的滯后寸步難行。尤其是，改革開放后的1978至1984年間，我國公路客運周轉(zhuǎn)量增長了156%，貨運周轉(zhuǎn)量增長了51%，但由于政府財力嚴(yán)重不足，我國公路總里程僅增長了4.1%，公路發(fā)展基本陷于停滯。到1984年底，全國二級及以上公路里程只有1.9萬公里，全國37%的公路是簡易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻，車輛平均行駛速度不足30公里/小時，從北京到天津的166公里路程，平均需要7個小時才能到達(dá)，北京附近的107國道、104國道都發(fā)生過因嚴(yán)重堵車導(dǎo)致交通癱瘓超過7天的情況。

基于如此困難的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，國家于1984年出臺了“貸款修路，收費還貸”的收費公路政策。30年收費政策，使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛，受益于收費公路政策，1984年以后的30年，也是中國物流業(yè)快速發(fā)展的30年。截至2014年年底，全國公路總里程達(dá)到446.39萬公里，是1984年底的4.8倍。其中，高速公路從無到有，達(dá)到11.19萬公里，里程規(guī)模超越美國，居世界第一位；一級公路8.54萬公里，是1984年底的260.3倍；二級公路34.84萬公里，是1984年底的18.6倍，干線公路車輛行駛平均速度提高了1倍多。國家公路運輸主通道基本形成，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)得到逐步完善，公路客貨運輸?shù)目臻g時距大大縮短，運輸成本顯著降低。公路運輸條件的改善為鐵路、航空、港口等其他運輸方式的集疏運創(chuàng)造了更加便利的條件。公路運輸企業(yè)依托高速公路，比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，與鐵路、航空、水運的分工愈加科學(xué)，多種運輸方式在合作和競爭中有效提升了服務(wù)品質(zhì)，使旅客和貨主享受到更多的出行及運輸便利。公路數(shù)量和質(zhì)量的改善使物流成本大幅降低，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會價值。

車輛通行費在社會物流總費用中占比極微

根據(jù)國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局等部門聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國社會物流總費用10.6萬億元，占GDP的比重為16.6%。其中，運輸費用5.6萬億元，占社會物流總費用的比重為52.9%；保管費用3.7萬億元，占社會物流總費用的比重為34.9%；管理費用1.3萬億元，占社會物流總費用的比重為12.2%。據(jù)測算，2014年，我國貨車通行費收入約為2000億元，僅占10.6萬億元社會物流總費用的1.9%，占5.6萬億元運輸總費用的3.6%。在10.6萬億元的社會物流總費用中，2000億元的通行費，無論是和5.6萬億元的運輸費用，還是3.7萬億元的保管費用，或是1.3萬億元的管理費用相比，都是非常低的，而這部分費用卻使得公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)、服務(wù)得以持續(xù)。

同時，需要強(qiáng)調(diào)的是，除了16.26萬公里收費公路外，我國還有420萬公里非收費普通公路供車輛自由選擇，其中，一級、二級公路超過37.8萬公里，足以有效實現(xiàn)全國范圍的貨物運輸。收費公路的存在為物流行業(yè)增加了一種更高效、更快速、更安全的選擇，如果使用收費公路的整體物流效益低于使用非收費普通公路的效益，物流和運輸企業(yè)仍然可以自由選擇使用非收費的普通公路。

在對運輸型企業(yè)的調(diào)查中，大多數(shù)運輸企業(yè)表示，出于時間成本、燃油成本、風(fēng)險管理成本等綜合效益考慮，與使用非收費普通公路相比更愿意選擇通行條件更好、整體成本更低的收費高速公路。國外一項關(guān)于公路運輸成本的研究也顯示，物流企業(yè)選擇收費高速公路運輸與選擇非收費普通公路運輸相比，整體效益前者會高23%左右。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，隨著依靠收費公路政策建成的高等級公路里程的快速增加，即使在燃油價格不斷上漲的情況下，公路貨運成本也在逐年下降。例如，2012年道路運輸?shù)目傎M用同比增長了12.6%，但同期的貨物周轉(zhuǎn)量卻增長了15.9%，即道路運輸?shù)膶嶋H成本不僅沒有增長反而下降。

多種原因?qū)е挛覈鐣锪骺傎M用與GDP比率偏高

從相關(guān)媒體、協(xié)會、機(jī)構(gòu)報道、報告的數(shù)據(jù)引用來看，目前對于我國物流成本高的判斷，主要源自于“社會物流總費用占GDP比重”數(shù)值，及其與其他國家的比較，最為常見的比較是，我國社會物流總費用占GDP的比重為18%，是美國8.5%的2倍有余，也比印度的13%高。因此，要正確認(rèn)識物流成本問題，首先要弄清“物流費用占GDP比例”到底反映了什么。下面通過簡單的例子作進(jìn)一步說明。

2007年，中國和德國的GDP總量正好相當(dāng)，而中國的“物流總費用”和“物流總費用占GDP比例”都是德國的2倍，但這不能證明中國的物流成本就是德國的2倍，因為當(dāng)年的“物流總量”，中國是德國的10倍。簡單地說，就是中國僅用2倍于德國的費用就實現(xiàn)了10倍于德國的物流活動，因此在計算了物流總量因素后，中國的單位物流成本其實只有德國的五分之一。同樣，2010年美國單位GDP貨運強(qiáng)度為0.15，我國則為1.34，即每創(chuàng)造1美元GDP，美國要發(fā)生0.15噸公里的物流活動，我國則需要發(fā)生1.34噸公里的物流活動，這樣大的差距自然也決定了倉儲、包裝、裝卸、管理、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的物流費用高低。

可見，我國的社會物流總費用與GDP的比率偏高，原因是多方面的，與我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、社會庫存水平、產(chǎn)品附加值低、物流運行中的體制約束、物流資源綜合利用水平低等都密切相關(guān)。

首先，我國第三產(chǎn)業(yè)比重不足50%，而美國等發(fā)達(dá)國家第三產(chǎn)業(yè)比重在70%以上，加上產(chǎn)業(yè)布局方面的原因，我國煤炭、礦石等低價值原材料消耗大、運距遠(yuǎn)，導(dǎo)致我國的物流規(guī)模大，運輸成本高。雖然美國的勞動力成本高，物流環(huán)節(jié)平均收費水平是我國的2倍左右，但2010年，我國單位GDP的貨運周轉(zhuǎn)量相當(dāng)于美國的4.7倍。

其次，我國的社會庫存水平高、資金周轉(zhuǎn)速度慢，資金占用成本偏高。2010年，我國工業(yè)企業(yè)庫存率高達(dá)10%，相當(dāng)于美國2倍左右；而企業(yè)流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)次數(shù)為僅相當(dāng)于美國等發(fā)達(dá)國家的三分之一。

第三，我國產(chǎn)品的附加值低。2010年，我國規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值率(工業(yè)增加值與工業(yè)銷售產(chǎn)值的比率)為20.7%，而美國為33.3%，相當(dāng)于我國的1.6倍；日本為37.4%，相當(dāng)于我國的1.8倍。

第四，我國物流運行中體制性約束依然嚴(yán)重。物流市場條塊分割，一體化運作難度大，時空效率提升慢。

第五，我國物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，資源綜合利用水平低等等。收費公路政策并未與之有直接關(guān)鍵的因果關(guān)聯(lián)。

2014年，隨著我國物流需求規(guī)模增速減緩，物流業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，我國社會物流總費用與GDP的比率已有所下降。

取消公路收費不一定會降低物流成本

我國收費公路的通行費標(biāo)準(zhǔn)一般是在公路通車時就確定，并長期保持穩(wěn)定的，大都維持在十幾年前的水平。照此趨勢，大部分高速公路都無法在現(xiàn)行收費期限內(nèi)清償債務(wù)。

對高速公路這種存在“擁擠效應(yīng)”的公共產(chǎn)品采用使用者付費政策，不僅可以回收成本、籌集維護(hù)資金，還可以利用收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)平衡路網(wǎng)流量，發(fā)揮公路的最大效益。

取消收費公路政策后資金缺口將以高額稅收彌補

我國收費公路的通行費標(biāo)準(zhǔn)一般是在公路通車時就確定，并長期保持穩(wěn)定的，因此大都維持在十幾年前的水平。以北京為例，京石高速公路執(zhí)行的收費標(biāo)準(zhǔn)是1994年制定的，京津塘高速公路的標(biāo)準(zhǔn)是1998年制定的，八達(dá)嶺、京哈、京開、六環(huán)等高速公路的標(biāo)準(zhǔn)是2000年制定的，而京承高速公路、機(jī)場北線、國道110線等2001年后陸續(xù)建成的高速公路執(zhí)行的也是2000年制定的收費標(biāo)準(zhǔn)。2014年全國高速公路一類客車平均收費標(biāo)準(zhǔn)為0.46元/公里，貨車計重收費基本費率平均為0.086元/噸公里。

近些年來，隨著公路征地、材料費用、人工成本的不斷上漲，公路造價也在逐年攀升。以四車道高速公路為例，20世紀(jì)90年代的平均造價為每公里2000萬元，到2004年上漲到了每公里4000萬元，2011年上漲到每公里近8000萬元，近兩年上升到1億元。而目前執(zhí)行的收費標(biāo)準(zhǔn)大都是按照十幾年前的公路造價和維護(hù)成本設(shè)定的，根本無法支撐現(xiàn)在的高速公路實際建設(shè)維護(hù)與融資成本。

截至2014年年底，全國收費公路累計建設(shè)投資總額為6.14萬億元，債務(wù)余額為3.85萬億元。2013年度，全國收費公路通行費收入3916.0億元，支出5487.1億元，收支缺口1571.1億元，與2011年缺口323億元、2012年缺口566億元、2013年缺口661億元相比，收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

我國高速公路每公里債務(wù)余額從2011年的2551萬元上升到2014年的3300萬元，增長29.4%，而每公里通行費收入?yún)s從346萬元下降到332.7萬元，下降4%，出現(xiàn)了債務(wù)“越還越多”，收入“越收越少”的狀況，照此趨勢，大部分高速公路都無法在現(xiàn)行收費期限內(nèi)清償債務(wù)。

再看一個數(shù)字，2013年，我國公路建設(shè)總支出是13692億元，我們的車購稅只有2234億元，一般稅也只有1071億元，因此整個公路建設(shè)稅收缺口高達(dá)10387億元，缺口占比高達(dá)75.9%，只能通過銀行貸款或吸引社會資本投資解決；此外，非收費的普通公路養(yǎng)護(hù)一年就需要2800億，而成品油消費實際投入只有1443億元，普通公路的養(yǎng)護(hù)稅收的缺口也高達(dá)1357億元，缺口占比48.5%，資金也是嚴(yán)重不足。

取消收費后出現(xiàn)的擁堵問題可能增加物流成本

收費與擁堵的關(guān)系是一個十分復(fù)雜的問題，需要具體情況具體分析。在不考慮收回投資與償還債務(wù)的前提下，對交通量小的收費公路，取消收費確實能進(jìn)一步提高通行效率和通行速度，甚至可以吸引交通量來緩解平行路段的擁堵。但對于交通量已經(jīng)接近飽和甚至超過飽和的收費公路，取消收費必然會使車流量進(jìn)一步上升導(dǎo)致?lián)矶录觿?結(jié)果就是大家都堵在路上，所有人在節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本的同時，卻又增加了時間成本和環(huán)境成本，甚至?xí)霈F(xiàn)油耗增加帶來的費用抵消了節(jié)約的通行費。

2011年7月，首都機(jī)場高速公路進(jìn)京方向免費后，車流量迅速增加，一些原本每天走京密路、機(jī)場高速輔路的車輛被吸引到了機(jī)場高速公路上，車流量增加了40%。目前，首都機(jī)場高速公路交通流量已超過了設(shè)計通行能力的2.6倍，每天的擁堵時段從之前的2小時延長至12個小時，平均行車速度下降了63%，從50公里/小時降為15公里/小時。迫使許多車輛選擇繞行收費高速公路，社會上甚至出現(xiàn)恢復(fù)該路收費的呼聲。

對于高速公路這種存在“擁擠效應(yīng)”的公共產(chǎn)品采用使用者付費政策，不僅可以回收成本、籌集維護(hù)資金，還可以利用收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)平衡路網(wǎng)流量，發(fā)揮公路的最大效益。當(dāng)然，利用收費調(diào)節(jié)交通要解決好兩個關(guān)鍵問題，一是要確保有平行的非收費公路(收稅公路)供公眾選擇，否則都是收費公路，沒有其他選擇，就不可能起到調(diào)節(jié)作用；二是調(diào)節(jié)流量所收取的費用，應(yīng)該全額用于改善公路通行條件，確?！叭≈谲?，用之于路”。

減免通行費未必能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)

市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，物價最終是由供需關(guān)系所決定的，公路收費并不是推高運輸成本與物價的原因。

雖然公路是公共產(chǎn)品，但是它的資金來源不是稅收就是收費，而收稅和收費之間是一個此消彼長的關(guān)系，費交得少了，稅就要增加，因此，取消收費就需要大幅度的增加稅收。

如果繼續(xù)通過損害收費公路行業(yè)合法權(quán)益和加劇公路債務(wù)規(guī)模的方式去“補貼”和“照顧”其他行業(yè)，就會大幅降低社會資本投資公路建設(shè)的積極性。公路如果得不到正常的發(fā)展和維護(hù)，公路網(wǎng)整體通行能力和服務(wù)水平就會下降，最終也會給物流業(yè)發(fā)展帶來巨大的負(fù)面影響。

隨意減免通行費引發(fā)投資者質(zhì)疑

對于物流企業(yè)、運輸企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的各種要求減免通行費的聲音，很多收費公路經(jīng)營管理單位也提出了疑問和困惑：“收費公路的投資者和債權(quán)人與物流企業(yè)、運輸企業(yè)、石油企業(yè)一樣，都是平等的自負(fù)盈虧的獨立法人，如果說為了降低物流成本，就要求收費公路經(jīng)營管理單位提供免費的公路投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)與通行服務(wù)，那么能否同樣要求運輸企業(yè)提供免費的運輸服務(wù)，要求物流企業(yè)提供免費的倉儲、包裝和裝卸服務(wù)，要求石油企業(yè)提供免費的加油服務(wù)？減免通行費是否公平？這樣做是否符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和依法治國的精神？”如果不能正確認(rèn)識物流成本與收費公路問題，繼續(xù)通過損害收費公路行業(yè)合法權(quán)益和加劇公路債務(wù)規(guī)模的方式去“補貼”和“照顧”其他行業(yè)，就會產(chǎn)生“拆東墻補西墻”的效應(yīng)，大幅降低社會資本投資公路建設(shè)的積極性，影響銀行給高速公路建設(shè)發(fā)放貸款的意愿，公路如果得不到正常的發(fā)展和維護(hù)，公路網(wǎng)整體通行能力和服務(wù)水平就會下降，最終也會給物流業(yè)發(fā)展帶來巨大的負(fù)面影響。

市場經(jīng)濟(jì)下物價由供需關(guān)系決定

市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，物價最終是由供需關(guān)系所決定的。2011年，中國生豬價格出現(xiàn)暴漲，從12元/公斤，最高漲到了20.4元/公斤。當(dāng)時有很多媒體和專家說是公路收費導(dǎo)致物流成本上升，提高了生豬價格。而實際情況卻是，我國早在2010年就已經(jīng)對運送生豬的貨車免收通行費，在豬肉價格暴漲的同時，運輸成本其實是在下降的。這個案例充分說明，物價上漲的關(guān)鍵因素不是公路收費，而是市場的供需?？梢?，公路收費并不是推高運輸成本與物價的原因，減免通行費也未必能夠降低物價。

從另一個角度看，如果中國沒有實施收費公路政策，現(xiàn)在的高速公路規(guī)?？赡懿坏侥壳暗氖种?，一級和二級公路也會減少一半，公路基礎(chǔ)設(shè)施對物流運輸?shù)姆?wù)保障能力也將大幅下降，路網(wǎng)的平均車速可能僅是現(xiàn)在的三分之一，貨物的在途時間和燃油消耗都會大大高于當(dāng)前的水平。農(nóng)產(chǎn)品的長距離運輸也將受到影響，北方的居民不可能像現(xiàn)在這樣方便地購買到海南的蔬菜和水果?，F(xiàn)在一天時間就可以完成的公路運輸很可能要幾天才能完成，而由此增加的燃料、人工、效率等成本以及貨物損耗也可能會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過需要支付的通行費用。

收費與收稅是此消彼長的關(guān)系

世界上任何國家都沒有真正意義的免費公路，雖然公路是公共產(chǎn)品，但是它的資金來源不是稅收就是收費，而收稅和收費之間是一個此消彼長的關(guān)系，費交得少了，稅就要增加，因此，取消收費就需要大幅度的增加稅收。2006年，世界銀行曾經(jīng)有一個估算，如果中國公路的全部資金都不靠收費，全部由收稅來進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，燃油稅要征收30%，如果連建設(shè)和債務(wù)償還全部都要靠稅收解決，油價要增加3倍以上。

2010年，美國公路的專項稅高達(dá)2114億美元，其中包括了燃油稅、重車稅、輪胎稅、牌照稅，全部用于路網(wǎng)的維護(hù)和改善?？梢?，美國高速公路的“免費”，其實是建立在向公眾征收約四倍于中國的專項稅收基礎(chǔ)上。而我國的高速公路規(guī)模已經(jīng)超過了美國，“免費”的結(jié)果必然是“加稅”。對于包括企業(yè)在內(nèi)的車輛用戶來說，只是征收渠道的調(diào)整和變化。根據(jù)美國《2045交通發(fā)展趨勢和選擇》藍(lán)皮書，目前美國在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)上也存在著較大的資金缺口，65%的道路正處于不良的狀況中，未來也將考慮采用按里程收費或其他方式彌補資金缺口。